Voiko julkishallinto ulkoistaa asiakaspalvelua ja neuvontaa tekoälylle?

Generatiivisten tekoälymallien nopea kehitys houkuttelee organisaatioita hyödyntämään tekoälyä asiakaspalvelussa ja neuvontatehtävissä. Vaikka tekoälyllä voidaan kiistatta tehostaa julkisia palveluita ja saavuttaa huomattavia säästöjä, asettavat nykyinen lainsäädäntö sekä erityisesti hallinnon luottamuksensuojan periaate selkeät rajat tekoälyn hyödyntämiselle julkishallinnossa. Vastaus on siis, että ei, ainakaan vielä.

Tekoälymallit ovat viime vuosina kehittyneet merkittävästi erityisesti luonnollisen kielen käsittelyssä, mikä mahdollistaa yhä paremman vuorovaikutuksen ja reaaliaikaisen avun tarjoamisen asiakkaille. Monet yritykset hyödyntävätkin jo laajasti tekoälyä asiakaspalvelussaan ja erilaisissa tukitoiminnoissaan. Yhdysvalloissa esimerkiksi pikaruokaravintolat pilotoivat ratkaisuja, joissa tekoäly hoitaa autokaistalta tulevat tilaukset. Lisäksi tekoälyä on valjastettu ottamaan vastaan pöytävarauksia ravintoloihin. Esimerkkejä voisi antaa paljonkin lisää, mutta kehityssuunta on selvä. Rutiininomaisia ja luonnollisen kielen käyttöön liittyviä tehtäviä ulkoistetaan kovaa vauhtia tekoälylle. Julkishallinnossa tällaista kehitystä hidastavat kuitenkin lainsäädäntö ja virkavastuuseen liittyvät kysymykset.

Neuvontaa palveluautomaatiolla

Hallintolain (434/2003) 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvontaa voidaan tarjota puhelimitse, sähköpostitse tai erilaisissa sähköisissä asiointikanavissa, kuten chat-palveluissa. Käytännön toteutus jää siis viranomaisen omaan harkintaan.

On kuitenkin huomattava muualta lainsäädännöstä tulevat rajoitteet. Digitaalisten palveluiden tarjoamisesta annetun lain (306/2019), eli ns. digipalvelulain, mukaan digitaalisilta palveluilta edellytetään saavutettavuutta, tietoturvallisuutta sekä palvelun laadun varmistamista. Kyseisen lain 6 a § sallii palveluautomaation käytön neuvonnassa, mutta edellyttää samalla, että viranomainen pystyy etukäteen varmistumaan neuvonnan sisällön oikeellisuudesta sekä hyvän kielenkäytön toteutumisesta.

Nykyisessä sääntelyssä palveluautomaatiolla tarkoitetaan kuitenkin lähinnä ennalta määriteltyjä, automaattisia vastauksia, ei generatiivisia, itseoppivia tekoälymalleja. Generatiivisen tekoälyn hyödyntäminen julkishallinnon asiakaspalvelussa kohtaa tästä syystä merkittäviä haasteita: itseoppivien tekoälymallien tuottamaa sisältöä on lähes mahdoton ennakolta varmistaa riittävästi, mikä luo epävarmuutta virkavastuun toteutumisen sekä asiakkaiden luottamuksensuojan näkökulmasta. Tekoälymalleilla on myös tapana keksiä vastauksia, jos kysymys sattuu olemaan sen verran haastava, ettei siihen ole olemassa valmiita vastauksia. Puhutaan niin sanotusta hallusinaatiosta. Tuskinpa kukaan meistä haluaa kuulla tuulesta temmattua vastausta kinkkiseen verotuskysymykseen. Etenkin, kun viranomaisen neuvoihin on tähän asti voinut luottaa.

Lainsäädännön kehittämistarpeet tunnistettu

Ongelma on tunnistettu myös valtiovarainministeriön tammikuussa 2025 julkaisemassa väliraportissa ”Digitalisaation ja tiedon liikkuvuuden esteiden purkamisen hankkeen väliraportti”. Raportissa ehdotetaan digipalvelulain muuttamista, jotta eri teknologioiden hyödyntämistä ei tarpeettomasti neuvonnassa ja asiakaspalvelussa estettäisi. Ottaen huomioon asian laaja- alaisuuden ja sen sisältämät merkittävät oikeudelliset kysymykset, asian sääntely on tarkoituksenmukaista toteuttaa ensisijaisesti yleislainsäädännön tasolla.

Vaikka väliraportin mukaan tämä lainsäädäntömuutos on priorisoitu, ei sen toteuttaminen käytännössä ole helppoa ja yksioikoista. Perustuslakivaliokunnan kannanotto tarvittaneen tähänkin asiaan. Pohdittavaksi tulee, kuinka virkavastuu ja luottamuksensuoja toteutuvat, kun vastuu neuvonnasta annetaan itseoppiville ja kehittyville tekoälyjärjestelmille.

Tekoälypohjaisen neuvonnan potentiaali

Tekoälyn käytännön potentiaali julkishallinnon asiakaspalvelussa on merkittävä. Vuonna 2023 Verohallinto vastaanotti 1,84 miljoonaa ja Kela yli kaksi miljoonaa puhelua. Tekoälypohjaisen puhebotin käyttöönotto voisi vähentää virkailijoiden työmäärää jopa 15–50 prosenttia. Verohallinnossa tämä tarkoittaisi vähintään 20 ja enimmillään yli 90 henkilötyövuoden säästöä. Kelan osalta vastaava puhebottiratkaisu voisi säästää arviolta 30 henkilötyövuotta, minkä lisäksi chatbot-pohjaisilla ratkaisuilla voitaisiin saavuttaa noin 20 henkilötyövuoden suuruinen nettotuottavuushyöty.

Tekoälyn avulla voitaisiin siis merkittävästi tehostaa julkishallinnon asiakaspalvelua erityisesti rutiininomaisissa ja toistuvissa tehtävissä, jolloin virkamiesten, viranhaltijoiden sekä työntekijöiden aikaa vapautuisi vaativampiin ja harkintaa edellyttäviin tehtäviin. Julkishallinnon lakisidonnaisuuden vuoksi tekoälyn hyödyntämistä koskevaa sääntelykehitystä on kuitenkin seurattava tiiviisti. Teknologian hyödyntämistä koskevaa lainsäädäntöä on kehitettävä vastuullisesti siten, että sekä hallinnon tehokkuus että asiakkaiden oikeusturva voidaan toteuttaa tasapainoisesti myös jatkossa.